Giornata Mondiale contro gli abusi sulle persone anziane, l’intervento del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale Mauro Palma

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Venerdì 14 giugno il Consiglio comunale di Bologna si è riunito in seduta solenne in occasione della Giornata Mondiale contro gli abusi sulle persone anziane. Di seguito l’intervento del Presidente del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale Mauro Palma.

“Signora Presidente del Consiglio comunale ringrazio Lei, tutte le consigliere e i consiglieri e il Sindaco di questa ospitale città, ringrazio il Vescovo, i Garanti locali, le altre autorità e le persone qui presenti, per l’occasione datami di rivolgermi a Voi, illustrando l’attività dell’Autorità garante che ho l’onore di presiedere e per l’opportunità di avere dalla Vostra esperienza suggerimenti e indicazioni.
Anche questa seduta è utile per inviare alla collettività, in un momento di particolare difficoltà relazionale all’interno del nostro corpo sociale sempre più attraversato da segnali di disconnessione e a volte di inimicizia, un tangibile segno della solidità della cultura dei diritti che ha connotato il nostro Paese sin dall’azione dei Padri costituenti e continua a essere il vero volto della nostra comunità sociale.
Nel rivolgermi al Parlamento lo scorso 27 marzo, in una seduta che ha visto l’alta partecipazione del Presidente della Repubblica, ho sottolineato come la parola-chiave che può riassumere l’atteggiamento delle molte diverse persone private della libertà, in ambiti diversi, sia soggettività. Essa esprimere un’aspirazione e una pressante richiesta. L’aspirazione è a essere riconosciute parte della complessiva collettività e non ambito separato da essa; la richiesta è a vedere affrontati e discussi i temi che la propria vulnerabile contingente situazione pone.
Aspirazione e richiesta che tengono uniti nella necessità di rafforzamento della tutela dei diritti e nella vigilanza sulle condizioni materiali in cui la privazione della libertà si concretizza, coloro che sono ristretti per provvedimento di natura penale, coloro che lo sono per irregolarità amministrativa, coloro che sono temporaneamente fermati e anche coloro che non in virtù di proprie azioni, ma in ragione del proprio disagio psichico sono oggetto di tale privazione. Tutti uniti da una intrinseca vulnerabilità che richiede protezione, indipendentemente dalla ragione che l’abbia determinata. Ma, la tutela non riguarda soltanto loro perché si estende anche a quelle situazioni indicative della flessibilità del confine che separa limitazione e privazione della libertà: quelle situazioni di riduzione o perdita di autonomia che rischiano di tramutarsi in una istituzionalizzazione che nulla concede all’autodeterminazione e anche quelle altre situazioni che di fatto, seppure temporaneamente, proibiscono a delle persone la possibilità del libero muoversi senza che sia intervenuto un provvedimento formale – e come tale ricorribile e soggetto a controllo dell’autorità giurisdizionale – a sancirne legittimità e modalità.
Sono queste situazioni di privazione di fatto della libertà personale a richiedere anche maggiore vigilanza del Garante nazionale proprio perché rischiano di essere meno contornate da quell’insieme di tutele che il nostro ordinamento prevede. Ce lo ricordano sia l’assolutezza e la tassatività dell’articolo 13 della nostra Carta, sia le Convenzioni internazionali di cui il Paese è parte e continua a esserlo con la stessa determinazione di quando esse vennero sottoscritte e ratificate.
Sono situazioni indubbiamente complesse. Il termine complessità non dovrebbe spaventare. Eppure – come ho già detto nella citata sede parlamentare – sembra aver perso oggi il valore positivo che aveva nel passato recente: le questioni complesse sono certamente questioni di difficile soluzione, ma la loro intrinseca complessità è anche il loro valore intimo e rifiutarsi di leggerla in nome di una presunta semplificazione è indice dell’incapacità a misurarsi con le difficoltà che l’agire e il pensare pongono, nel tentativo di rinchiuderle in una sorta di impossibile ricettario di soluzioni pronte.
La tutela dei diritti delle persone private della libertà pone la necessità di misurarsi sia con l’intrinseca complessità dei sistemi regolativi delle relazioni umane, sia con la difficile ricerca del punto di equilibrio tra esigenze diverse e tutte essenziali: quella del riconoscimento che ogni individuo, qualunque sia la sua contingente situazione, è titolare di diritti inalienabili proprio in quanto persona; quella della tutela dei diritti delle altre persone e, quindi, della loro possibilità di vivere in contesti tranquilli e rassicuranti; quella del necessario riconoscimento di quanto sofferto nei confronti delle persone che sono state vittime di violazioni o reati. Tre imprescindibili riferimenti. Così interpretata, la complessità svela la propria differenza dalla complicazione: una distanza sostanziale tra di esse perché la prima rappresenta un valore da riconoscere e considerare, la seconda un ostacolo da saper superare.
Non è semplice rivolgersi ad aree problematiche così soggettivamente distanti. Eppure questo è il compito dei Garanti, ai diversi livelli di esercizio della loro attività di vigilanza e prevenzione di violazioni di quell’inderogabile articolo 3 della Convenzione europea per i diritti umani che recita: «Nessuno può essere sottoposto a tortura o a trattamenti o pene inumani o degradanti». Ogni individuo, qualunque sia la sua contingente situazione di libero o ristretto, regolare o irregolare, o anche autore di reato, ha diritto, quindi, al riconoscimento del suo essere persona e, dunque alla tutela della sua dignità e della sua integrità psichica e fisica. Aggiungo anche al diritto a un positivo ritorno a quella realtà da cui è stato temporaneamente separato e aggiungo ancora, confortato in ciò dalla Corte europea che vigila sulla Convenzione, al diritto alla speranza.
Il filo che tiene insieme l’attività in settori così diversi tra loro e che riguarda persone con responsabilità soggettive così distanti, essendo alcune causa della propria contingente situazione e altre vittime di situazioni a esse del tutto esterne è dato dalla minorità intrinseca della condizione di non poter determinare la propria quotidianità elementare e di non poter da sole costruire reti effettive di tutela dei propri diritti. È dato proprio dalla condizione di privazione della libertà e dalla necessità che la stessa responsabilità pubblica che determina, per motivi, appunto, del tutto dissimili, tale privazione assuma anche il compito di vigilare affinché essa non debordi mai, in ambito sanitario, verso una istituzionalizzazione passivizzante che neghi la soggettività della persona, in ambito penale, verso una de-responsabilizzazione che non aiuti a costruire un percorso di ritorno, comprendendo la lacerazione prodotta con la commissione del reato, in ogni ambito, in situazioni di implicita o esplicita lesione dei diritti che la Costituzione tutela.
Questo è il compito essenziale del Garante, che si completa con l’altro importante ruolo di favorire la prospettiva di una reintegrazione positiva nel contesto sociale, nei settori ove questo è possibile, e comunque di assicurare il permanere dell’appartenenza a esso.
Il Garante deve essere così percepito – direi udito – dai diversi soggetti, in Istituzioni così dissimili, al contempo come voce comprensibile perché a essi rivolta e come voce istituzionale e non di parte, perché rappresenta la stessa legalità democratica che deve caratterizzare la loro situazione contingente.
Se è permesso a un laico di riferirsi a un tratto delle scritture neo-testamentarie, vorrei ricordare, nella narrazione negli Atti degli Apostoli della Pentecoste, lo stupore di ciascuno degli astanti in Gerusalemme, pur proveniente da nazioni lontane e diverse, nell’accorgersi che gli Apostoli della Galilea parlavano nella sua lingua nativa, così da essere a lui comprensibile. Mi piace riferire questa immagine alla capacità che il Garante nazionale e gli altri Garanti vorrebbero avere affinché ciascuna persona che è privata della libertà, qualunque ne sia la causa, potesse sentire la loro voce come voce comprensibile e a lei diretta, nella sua lingua. Comprensibile e diretta perché è la voce della tutela dei diritti di tutti che connota la nostra democrazia. E la voce dei diritti e dei simmetrici doveri in una collettività è la lingua nativa di ogni persona in uno Stato democratico.

Il Garante nazionale visita tutti i luoghi dove le persone sono ristrette. Ha accesso a ogni documento e ha colloqui riservati con le persone stesse – qualunque sia la loro posizione individuale.
Il quadro normativo entro cui opera è alquanto complesso, perché discende da più strumenti regolativi di diverso rilievo. Innanzitutto la norma primaria che lo istituisce, poi l’altrettanto norma primaria di ratifica del Protocollo opzionale alla Convenzione Onu contro tortura e trattamenti o pene inumani o degradanti, che viene integrata dall’individuazione del Garante nazionale come National preventive mechanism italiano e, inoltre dall’indicazione alle Autorità europee di tale organismo come meccanismo di monitoraggio dei rimpatri forzati. La saldatura tra questo aspetto e quello determinato dai due precedenti ‘strumenti’ si evidenzia nel fatto che si tratta di persone private della libertà personale e che comunque anche il mezzo utilizzato per il loro trasporto verso un altro Paese si configura, per quell’operazione, come luogo di privazione della libertà. A questi strumenti si è aggiunto il compito al Garante di vigilare sugli impegni assunti attraverso la ratifica della Convenzione, sempre delle Nazioni unite, per i diritti delle persone con disabilità.
Sono ambiti attorno a cui troppo spesso si è sviluppato un confronto computistico: un confronto sui numeri che di fatto nega soggettività alle persone ristrette. Di esse non si conoscono nomi, ma numeri. Così come spesso avviene nel discutere di carcere o di migranti irregolari, o di coloro che la società considera non più produttivi, anche dal punto di vista cognitivo. La speranza del recupero di soggettività da ricostruire è, per il carcere già espresso nel fatto che il Costituente, mentre ha utilizzato il plurale per indicare le pene, così implicitamente affermando che la pena non debba essere soltanto la detenzione, ha utilizzato il singolare quando ha parlato del condannato, visto, appunto, nella sua irripetibile individualità soggettiva.
Tale necessario recupero di soggettività è affidato così a quel vincolo costituzionale che deve tenere insieme tutte le Istituzioni dello Stato, nelle sue diverse articolazioni, e ogni Governo, qualunque sia la sua impostazione. È un valore fondante che supera le differenze programmatiche e che porta il Garante nazionale a ribadire la piena volontà di cooperazione con chi ha pro tempore il compito di tradurre valori costituzionali in atti normativi e amministrativi.
Per questo l’ultima Relazione al Parlamento, consultabile sul sito del Garante si è articolata ordinando le diverse azioni secondo alcuni verbi – detenere, rinviare, avere cura, arrestare, tutelare – e per ciascuno di essi sono stati considerati alcuni luoghi della loro declinazione: dalla ‘cella’ o il ‘cortile’ alla ‘nave’ o il ‘locale idoneo’ o ancora alla stanza protetta’, alla ‘camera di sicurezza’, al ‘luogo delle decisioni internazionali’ e altri ancora per ciascun settore. Sono i luoghi, in parte ben noti e in parte più ultronei, a parlarci di questi mondi e a rendere tangibile l’aridità dei numeri che sostengono le statistiche. Il Garante nazionale ha effettuato nel corso dell’ultimo anno quarantadue visite – con l’accesso a complessivi cento luoghi di diversa tipologia e delle diverse aree d’intervento – e monitorato trentaquattro voli di rimpatrio forzato. A queste si aggiungono quelle condotte dai Garanti regionali e locali che nelle rispettive Relazioni agli organi da cui hanno ricevuto il mandato devono essere tradotte in raccomandazioni e analisi dei risultati ottenuti.
Così si costruisce un insieme di raccomandazioni, e progressivamente di standard da rispettare. Si compone cioè quel complesso di indicazioni che, pur non avendo forza direttamente vincolante, costruisce un sistema di soft law che ormai affianca negli ordinamenti più avanzati il tradizionale hard law. Mi piace pensare che la complessiva generazione del diritto che ormai sempre più va sanando l’apparente dicotomia tra legge e giurisprudenza, laddove anche quest’ultima assume la dimensione produttiva, possa avvalersi anche di un terzo pilastro, quello della raccomandazione, certamente di pregnanza normativa diversa, forse minore, ma indubbiamente diretto alla costruzione di culture più avanzate, condivise, più orientato verso un modello di diritto di tipo inclusivo e discorsivo, capace di regolare sistemi complessi e prevenire conflitti.

In questo contesto si colloca l’attenzione al tema che è oggetto della giornata odierna. Il problema dei diritti degli anziani e del rischio di una loro compressione che può anche sfociare in situazioni di maltrattamento è stato inserito dal Garante nazionale sin dalla sua prima relazione al Parlamento. Sin da allora il tema centrale è stato il monitoraggio e controllo delle strutture residenziali ove si concretizzi di fatto una privazione della libertà. Sono le strutture che in ambito internazionale vengono definite Social care home. Il loro monitoraggio risente innanzitutto dell’ampiezza numerica sia delle strutture stesse, parcellizzate e frammentate nel territorio, che dei residenti: gli ultimi dati disponibili, che non eccellono per l’aggiornamento essendo riferiti a due anni fa – e questo è già di per sé un problema – parlano di 13.203 presidi residenziali socio-assistenziali e socio-sanitari per un totale di quasi 400 mila posti letto, con più di 380 mila ospiti, il 75 percento dei quali di età superiore ai 65 anni e per il 5,2 percento (pari a circa 2000) minori. Gli anziani in strutture risulterebbero, quindi, circa 285 mila.
Sono questi dati a far comprendere la vastità del mandato di monitoraggio che lo rendono impossibile senza la costruzione di referenti territoriali del Garante nazionale – e qui deve essere centrale la ridefinizione secondo questi parametri di ampiezza del loro mandato – e senza il supporto degli Istituti di ricerca, di altre Istituzioni e dell’importante ruolo dell’associazionismo di settore. Da qui lo sviluppo di alcuni Protocolli tra il Garante nazionale e altre Istituzioni per la costruzione di un’Anagrafe che è stata realizzata all’interno di un sistema di geolocalizzazione, classificando le strutture in base alle prestazioni erogate e al grado di residenzialità – con un sistema di geolocalizzazione che utilizza il sistema Google Maps.
I primi passi del monitoraggio e del controllo in tale settore sono stati, quindi, prioritariamente dedicati alla tessitura del dove e del come rivolgere lo sguardo in quest’ambito, grazie anche all’interlocuzione e alla cooperazione con l’importante mondo dell’associazionismo e del volontariato.
Ma, la novità dell’esistenza di un organo di monitoraggio e controllo non ha riguardato soltanto il Garante: ha riguardato anche istituzioni non abituate alla possibilità di essere visitate da un organismo indipendente e che talvolta non percepiscono sé stesse come luoghi di privazione della libertà. Del resto, la mia stessa Relazione al Parlamento ha incluso quest’ambito all’interno di un verbo avere cura che di per sé non rinvia a una funzione restrittiva, bensì a un accudimento. Per questo il Garante nazionale ribadisce che qualunque trattamento sanitario non volontario determina di per sé – qualunque siano le condizioni della sua attuazione – una intrinseca coercizione della volontà personale e, quindi, una privazione della libertà dell’individuo di autodeterminarsi.
Pur in un contesto di una normativa che stabilisce criteri di indipendenza nell’assunzione della decisione di ricorrere a trattamenti non volontari, il Garante nazionale deve raccomandare, sulla base delle prime risultanze delle proprie visite, il rafforzamento del controllo sull’indipendenza dei due pareri medici che determinano l’atto del Sindaco, così come deve rivolgere nuovamente al Parlamento la proposta di prevedere legislativamente l’adozione di un registro nazionale di tali trattamenti.
Ciò può aiutare a esaminare il percorso di tali trattamenti nel contesto della presa in carico di una persona a essi soggetta, evitando che l’alternanza tra obbligatorietà e volontarietà di un trattamento si risolva in una permanenza nelle stesse condizioni e nello stesso luogo per lunghi periodi, quasi connotandosi come modalità costante e non eccezionale. Un percorso che spesso determina una ambigua familiarità con un luogo che è invece di non normalità della propria vita quotidiana; un percorso che sfocia in una implicita e progressiva istituzionalizzazione. Questa criticità diviene ancora più forte quando si aggiunge il ricorso a forme di contenzione, meccanica, farmacologica, posturale o ambientale, a volte attuate come intervento impropriamente terapeutico. La logica che sottende tali interventi è sempre più quella della sottrazione, spesso anche al fine di proteggere la persona dalla propria autodistruzione: si tolgono cose, a volte si tolgono abiti, si finisce di togliere soggettività. Il tutto nei confronti di persone che avrebbero forse bisogno invece di addizione: maggiore vicinanza, maggiore autonomia, maggiori opportunità di recupero della propria dimensione esistenziale. Il principio della sottrazione del resto finisce per accomunare quest’area di difficili vite ad altre aree di cui il Garante si occupa: dalle stanze lisce negli Istituti di detenzione, alla mancanza di ogni cosa nelle camere di sicurezza, alle stanze vuote in talune strutture sanitarie. Per questo tra gli ambienti che la Relazione considera abbiamo inserito anche il «locale vuoto» che diviene spesso caratterizzato non solo dall’assenza di cose, oggetti, stimoli, bensì dall’assenza di sogni.
La necessità di agire sull’addizione e non sulla sottrazione riguarda, in modo specifico, lo sguardo che tutte le Istituzioni devono volgere verso le strutture di residenzialità delle persone disabili o anziane – in particolare quelle riservate q quest’ultime – che troppo spesso si trovano nella loro concreta vita quotidiana a essere private della libertà personale. Il Garante deve richiedere per esse un impegno straordinario di Parlamento, Governo ed Enti locali per rimuovere ogni ostacolo alla loro autodeterminazione. E deve anche richiedere alla società nel suo complesso l’impegno a orientare ogni azione a garantire a ogni persona l’orizzonte dell’integrazione positiva e mai il consolidamento di una situazione che si traduca in una minorità nell’esercizio della propria soggettività.
Le visite alle strutture sono state avviate nell’anno trascorso con tale prospettiva e non soltanto finalizzate alla doverosa verifica delle condizioni di accoglienza e di fornitura dei servizi dovuti. Non sempre è stato semplice entrare all’interno di esse: a volte è stata frapposta la barriera costituita dalla finalità assistenziale e non detentiva della struttura ospitante. Non di meno il mandato del Garante come Meccanismo nazionale di prevenzione include tali strutture all’interno dei propri obblighi di visita e simmetricamente dei doveri di dare accesso da parte delle Istituzioni ospitanti. Tuttavia, il Garante chiede che la previsione di tali visite e l’impegno a favorirle siano inseriti nell’insieme dei requisiti necessari per l’accreditamento di Istituzioni private: ciò al fine di evitare complicazioni e ritardi nell’accesso alle relative strutture.
Ogni tema oggetto dell’azione del Garante nazionale e dei Garanti a livello locale richiederebbe una riflessione ben maggiore di questo mio intervento e che affido ai molti materiali che il Garante nazionale ha pubblicato e che sono consultabili sul suo sito istituzionale. Per questo mi affido alle parole con cui ho voluto concludere il mio indirizzo annuale al Parlamento, sottolineando in quella sede rappresentativa dell’intera comunità nazionale che tutte le azioni del Garante devono essere indirizzate oltre che al controllo, soprattutto alla costruzione positiva di una diffusa cultura dei diritti. Una cultura che ha oggi bisogno innanzitutto del recupero di un linguaggio piano e adeguato alla sofferenza che è dietro ciascuno dei settori di intervento del Garante nazionale. La sofferenza, sia essa la risultante di proprie azioni anche criminose, del proprio desiderio di una vita diversa e altrove, della propria vulnerabilità soggettiva, merita sempre riconoscimento e rispetto. Merita un linguaggio adeguato, soprattutto da parte di chi ha compiti istituzionali. Ben sapendo che il linguaggio è il costruttore di culture diffuse e l’espandersi di un linguaggio aggressivo e a volte di odio, costruisce culture di inimicizia che ledono la connessione sociale e che, una volta affermate è ben difficile poi rimuovere.
Proprio sul linguaggio vorrei che concentrassimo tutti noi, da punti diversi di responsabilità, il nostro impegno. Ben sapendo che per il ruolo che ricopriamo il nostro linguaggio ha un valore ancora più pregnante perché da esso traspare la capacità di non perdere la dimensione umana che è al fondo dell’azione di chi ha compiti di regolazione, legislazione, amministrazione, controllo, sostegno alle persone più deboli e vulnerabili”.